Maden Hukukundaki Değişim

Bu yazı, 26-27 Haziran 2021 tarihlerinde çevrimiçi olarak düzenlenen Madenciliğin Politik Ekolojisi Sempozyumu’nun Ekoloji Mücadelesinde Hukuk başlıklı 4. oturumunda yapılan sunumun gözden geçirilmiş halidir. Madenciliğin Politik Ekolojisi Sempozyumu’ndaki oturumların tamamını izlemek için youtube’daki oynatma listesine ulaşabilirsiniz.

1985 tarihli Maden Kanunu’nda, 2004 yılında yapılan değişiklikler öncesinde; 1987 yılında bir kez, 1999 yılında bir kez, 2001 yılında iki kez olmak üzere toplam dört kez değişiklik yapılmıştır.

2004 yılı sonrasında, toplam 21 kez değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerden ikisi, 09.07.2018 tarihinde yayımlanan 700 ve 703 sayılı KHK’lar ile gerçekleştirilmiştir. 3213 sayılı Maden Kanunu’nundaki en köklü değişim, 2004 yılında yapılan değişiklikler olmuştur. 2004 yılında yayımlanan değişiklikler ile ilgili bir eleştiri yazısında;

Bu yasa değişikliğinin temel anlayışı, özetle; “Çevrenin geliştirilmesi, insan ve çevre sağlığı ile ülkemizin doğal ve kültürel zenginliklerinin korunması, madencilik faaliyeti önünde bir engeldir. Hiçbir sınırlama olmadan, ülkenin ormanlarında, sulak alanlarında, milli parklarında, koruma altına alınmış doğal kültürel sit alanlarında madencilik yapılmalıdır. Bu amaçla madencilik faaliyeti önündeki çevre ve insan sağlığı ile doğanın korunmasına ilişkin mevzuat engelleri tamamen kaldırılmalı yada işlevsiz kılınmalıdır,”¹ denilmiştir.

2004 yılında getirilen değişiklikler, sonraki yıllarda yapılan değişiklikler ile birlikte madencilik alanın denetimsizleşmesine ve daha fazla uluslararası şirketlerin faaliyet gösterebileceği bir sektör haline dönüştürülmesine, yaşam alanları ile korunması gereken doğa alanlarının madenciliğe açılmasına yol açmıştır.

Korunması Gereken Doğa Alanlarında Madenciliğin Önü Açılmıştır

3213 sayılı Maden Kanunu’nun 7. Maddesinde, 1985 yılında yayınlanan haliyle; “Orman, ağaçlandırma alanlarında askeri yasak bölgelerde ve sit alanları yakınlarında madencilik faaliyetlerinde bulunulması ilgili Kanun hükümlerine göre izne tabidir” denilmekte iken,

2004 yılında getirilen değişiklikler ile 3213 Sayılı Yasa’nın 7. Maddesinin birinci fıkrası; “Orman, muhafaza ormanı, ağaçlandırma alanları, kara avcılığı alanları, özel koruma bölgeleri, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtı, tabiatı koruma alanı, tarım, mera, sit alanları, su havzaları, kıyı alanları ve sahil şeritleri, karasuları, turizm bölgeleri, alanları ve merkezleri ile kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri, askerî yasak bölgeler ve imar alanları ile mücavir alanlarda madencilik faaliyetlerinin çevresel etki değerlendirmesi, gayri sıhhî müesseseler ile ilgili hususlar dahil hangi esaslara göre yürütüleceği ilgili bakanlıkların görüşü alınarak Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle belirlenir” denilmiştir.

3213 sayılı Maden Kanunu’nun 7. maddesinin birinci fıkrasında yer alan iptali istenilen düzenleme ile belirtilen yerlerde yapılacak madencilik faaliyetlerinin, çevresel etki değerlendirmesi ve gayri sıhhî müesseseler ile ilgili hususlar dahil olmak üzere hangi esaslara göre yürütüleceği Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmeliğe bırakılmıştır.²

Anayasa Mahkemesi’nin 15.01.2009 tarihli ve 2004/70 E., 2009/2 K. sayılı kararı ile “belirtilen yerlerdeki madencilik faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin esasların yasada düzenlenmesi gerekirken, iptali istenen kural ile bu hususlara ilişkin düzenlemenin Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmeliğe bırakılması Anayasa’nın 43, 63. ve 168. maddelerine aykırıdır ” gerekçesi ile anılan düzenleme iptal edilmiştir.

Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararı sonrasında, 10.06.2010 tarihinde getirilen değişikliklerde Maden Kanunu’nun 7. Maddesi yeniden düzenlenmiştir. AYM kararında yer alan “yasada düzenleme yapma” koşulu yerine getirilerek (!), belirtilen alanlarda ve yakınlarında yapılacak madencilik faaliyetleri ile ilgili Maden Yasasında düzenleme yapılmıştır.

2004 öncesinde, korunması gereken alanlarla ilgili özel yasalar kapsamında alınması gereken izin prosödürlerinin işletilmesi gerekirken; 10.06.2010 tarihli değişiklikle, Enerji ve Tabii Kaynakları Bakanlığı ve Maden İşleri Genel Müdürlüğü³, söz konusu izin süreçlerinde yetkili hale getirilmiştir. Önceki haliyle, izin alınması gereken kurumlar ise, görüşü alınan kurumlar haline getirilmiştir.

Maden Yapabilecek Firmalar Genişletilmiştir

Maden Kanunu’nun Maden Hakkı başlıklı 6. Maddesinde; maden hakkına sahip olan gerçek ve tüzel kişiler sayılmıştır. 6. Maddenin birinci fıkrasında yer alan, “madencilik yapabileceği statüsünde yazılı” ibaresi 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanunun 7 nci maddesiyle madde metninden çıkarılmıştır. Söz konusu değişiklik ile, statüsünde madencilik yapabileceği yazmayan firmalar da maden hakkına sahip hale getirilmişlerdir. Bu ise, madencilik yapabilmek için yeterliliğe sahip olmayan firmaların da bu alanda faaliyet yürütmesinin önünü açmıştır. Uygulamada bu alanda yeterliliğe sahip olmayan firmaların vahşi madencilik uygulamalarına ilişkin bir çok şikayet bulunmaktadır.

Teşvikler Genişletilmiş, Devlet Hakkı Düşürülmüştür

Maden Kanunu’nun 9. Maddesinde, maden teşvik tedbirleri düzenlenmiştir. 1985 tarihli düzenlemede, madencilik sektörünün, kalkınmada birinci derecede öncelikli yörelerde yapılacak yatırımlara sağlanan haklardan yararlanabileceği düzenlenmiştir. 2004 yılında getirilen değişikliklerle, “Madencilik faaliyetleri Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen teşviklerden yararlandırılır” denilerek, verilecek teşvik imkanları artırılmıştır. Yani, Bakanlar Kurulu’nun belirleyeceği, kalkınmada birinci derecede öncelikli yörelerde yapılacak yatırımlara sağlanan haklar dışındaki haklardan da faydalanma imkanı yaratılmıştır.

2004 yılında Maden Kanunu’nun 9. Maddesine getirilen bir diğer değişiklik ise maddenin ikinci fıkrasındaki; “Ürettiği madeni yurt içinde ve kendi tesisinde işleyip ek katma değer sağlayanlardan, bu tesislerde üretimde değerlendirilen maden miktarı için Devlet hakkının % 50’si alınmaz.” hükmü olmuştur. Bu şekilde, devlet hakkının belli bir oranından feragat edilerek, yeni teşvikler yaratılmıştır.

28.02.2018 tarihinde, Maden Kanunu’nun 9. Maddesininin ikinci fıkrasına; “ve IV. Grup (c) bendi madenlerden altın, gümüş ve platin için ise Devlet hakkının % 40’ı” ibaresi eklenmiştir. Bu şekilde, altın, gümüş ve platin ile ilgili madenler için, Ürettiği madeni yurt içinde ve kendi tesisinde işleyip ek katma değer sağlayanlardan, bu tesislerde üretimde değerlendirilen maden miktarı için Devlet hakkının %40’ı alınmayacaktır.

2018 yılında getirilen diğer teşvikler⁴;

İşletme izni düzenlendiği tarihten başlamak üzere, ilk on yıl süreyle: II. Grup ve IV. Grup maden sahaları için ve ihtisaslaşmış Devlet kuruluşları ile bunların bağlı ortaklıklarına kanun kapsamında devredebilen maden sahaları ile bu kuruluşlar ve bunların bağlı ortaklıkları ile Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından ihale edilecek maden sahaları için, 6831 sayılı Orman Kanunu (“Orman Kanunu”) kapsamında ağaçlandırma bedeli hariç, artık herhangi bir bedel alınmayacaktır.

Grup işletme izinli maden ruhsat sahalarının cinsi, rezervi, bulunduğu bölge, tenörü, istihdamı, yatırım ve ülke ihtiyaçları dikkate alınarak ara ve uç ürün üretmek şartıyla, bu ruhsatlardan işletme izni düzenlendiği tarihten başlamak üzere, 10 yıl süreyle Orman Kanunu kapsamında ağaçlandırma bedeli hariç diğer bedellerin alınıp alınmayacağını Bakanlar Kurulu belirleyecektir.

Yukarıda belirtilenler dışındaki sahalarda işletme izni düzenlendiği tarihten başlamak üzere ilk 10 yıl süreyle Orman Kanunu’na göre alınan arazi izin bedelinin %50’si alınacaktır.

Kantar Fişi Zorunluluğu Kaldırılmıştır

2004 yılında getirilen değişiklik sonrasında; kantar fişi alma zorunluluğu kaldırılarak; “Üretilen madenin sevk fişi ile sevkiyatı zorunludur” denilmiştir. Bu şekilde, üretilen madenin sevkiyatında, ne kadar maden sevk edildiğini tespite ilişkin kantar fişi alma zorunluluğu kaldırılmıştır. Bu durum ise, üretilen ve sevk edilen maden miktarının tespitinde, maden işletmesinin sevk fişinde yer alan beyanların esas alınmasına yol açmaktadır. En yakın kantardan alınan kantar fişi, sevk edilen maden miktarının 3. Kişi tarafından da tespit edilmesini sağlayan, bir denetim mekanizması idi. 2004 yılında getirilen değişiklikle, bu denetim mekanizması ortadan kaldırılarak, uygulamada üretilen ve sevk edilen miktarın daha düşük beyan edilmesine yol açma riski taşımaktadır. Bu durum, ruhsat süresi içerisinde taahhüt edilenden daha fazla üretilmiş madenin sevkine, sevkedilenden daha azının devlete beyan edilmesi suretiyle vergi vb. ödemelerin daha düşük gösterilmesine yol açma tehlikesine yasal zemin hazırlamaktadır.

Çevre Kanunu’nda Yapılan Düzenlemeler

Çevre Kanunu ve ÇED Yönetmeliğinde yapılan düzenlemeler ile denetim azaltılmak istenmektedir.

2004 yılında yayınlanan 26.05.2004 tarih ve 5177 sayılı Maden Kanunu’nda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 28. Maddesi ile 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 10. Maddesine “Petrol, jeotermal kaynak ve maden arama faaliyetleri, çevresel etki değerlendirmesi (ÇED) kapsamı dışındadır” fıkrası eklenmiştir.

Çevre Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 26.04.2006 tarih ve 5491 sayılı yasa ile 2872 sayılı Çevre Kanunun 10 uncu Maddesine,“Petrol, jeotermal kaynaklar ve maden arama faaliyetleri, Çevresel Etki Değerlendirmesi kapsamı dışındadır.” Fıkrası eklenmiştir eklenmiştir.

Anayasa Mahkemesi “petrol, jeotermal kaynaklar ve maden arama faaliyetlerinin çevresel etki değerlendirilmesi kapsamı dışında tutulması Anayasa‘nın 56. maddesine aykırıdır” gerekçesi ile Çevre Kanununun 3. Fıkrasındaki hükmünü iptal etmiştir.⁵ Anayasa Mahkemesi kararının gerekçesi değerlendirildiğinde; maden arama faaliyetlerinin, herhangi bir sınır değere tabi olmaksızın bütünüyle çevresel etki değerlendirmesine tabi tutulması gerektiği anlaşılmaktadır. Nitekim, anılan süreçte Çevresel Etki Değerlendirmesinde yapılmak istenen değişiklikler de Danıştay tarafından iptal edilerek, maden arama faaliyetleri ÇED sürecine tabi tutulmuştur.

ÇED Yönetmeliği’nde Yer Alan Düzenlemeler

Madencilik projelerinde, ruhsat alanlarının tamamının ÇED sürecine tabi tutulması gerekmektedir. Ancak, uygulamada toplam ruhsat sahalarının belli kısımları çalışma alanı olarak gösterilerek, sadece belirtilen alanda yapılacak madencilik çalışmasının çevresel etkileri araştırılmaktadır. Maden firmaları, süreç içerisinde kapasite artışları yaparak, her seferinde gösterdikleri alanların tekil olarak değerlendirilmesini sağlamaya çalışmaktadırlar.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, kapasite artışlarıyla ile ilgili çevresel etki değerlendirmelerinde, sadece kapasite artışı gösterilen alanla ilgili çevresel etki değerlendirmesi yapılmasını, gösterilen alanın kapasitesi üzerinden ÇED raporu hazırlama zorunluluğunun olup olmayacağına ilişkin düzenlemeler yapmıştır.

Bakanlığın ÇED yönetmeliğindeki değişikliğinin Danıştay tarafından yürütmesi durdurulunca, Maden Lobisinin yoğun baskısı sonrasında Danıştay İdari Dava Daireleri kurulu içtihadı değiştirecek bir karara imza atmıştır.

Danıştay’ın açtığı yolun uygulamada nelere mal olduğu Sayıştay’ın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı 2019 isimli raporuna yansımıştır. Sayıştay’ın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile ilgili raporunda, ÇED Raporu ya da Proje Tanıtım Dosyası hazırlaması gereken bazı işletmelerin, söz konusu belgeleri hazırlamamak için kapasitelerini olması gerekenden daha düşük gösterdiği tespit edilmiştir. Sayıştay’a göre; yatırımcı kişi ya da kuruluşların, ÇED raporu hazırlamamak için; ÇED Gerekli Değildir kararı alabilmek için ya da kapsam dışı kalabilmek için kapasitelerini ya da ÇED sahalarını olduğundan farklı göstermektedir. Yatırımcılar bu amaçları için, yapacakları yatırımı parça parça işletecek farklı isimlerdeki şirketler üzerinden ya da bitişik ve işletmecisi aynı olan ruhsat sahalarından ayrı ayrı sundukları belgelerle göstermektedir.

Maden Yasası’ndaki Değişimler ve Ekoloji Mücadelesi

3213 Sayılı Maden Yasası’nda 2004 yılı ve sonraki tarihlerde getirilen değişiklikler ile; ormanlar,

milli parklar, özel koruma bölgeleri, ağaçlandırma alanları, tabiat parkları, tabiat alanları, tabiat anıtları, özel koruma bölgeleri, doğal ve kültürel sit alanlarında yapılan  madencilik faaliyetleri yaygınlaşmıştır. Aynı biçimde, su havzaları, sulak alanlar, karasuları, içme suyu havzaları, tarım alanları, meralar, kıyılardaki madencilik faaliyeti artış göstermiştir.

Maden firmaları, bir yandan teşvik politikaları, devlet hakkının düşürülmesi gibi düzenlemeler ile daha fazla bu alana yönlendirilmiş, diğer yandan ÇED süreçlerindeki prosödürler azaltılarak denetimsizleştirilmiştir. Çanakkale Kazdağlarındaki Kirazlı madeni projesi için 195000 civarında ağacın, ÇED raporunda verilen taahhütlere aykırı olarak kesilmesini buna örnek verebilir.

Madencilik sektörü, tamamen özel şirketlere terk edilirken, devlet hakkı düşürülmüş, firmalara vergi, sigorta gibi alanlarda yapılan düzenlemeler ile kolaylıklar sağlanmıştır. Neticesinde, çok uluslu maden firmalarının Türkiye’deki madenler üzerindeki hakimiyetleri artmıştır.